Verpackungssteuer in Tübingen: Ein Totalversagen

2022 wurde als Tübinger Insellösung im Kampf gegen Einwegverpackungsmüll eine Verpackungssteuer eingeführt. Örtliche Gastronom*innen müssen auf Verpackungsmaterialien beim Essensverkauf „zum Mitnehmen“ eine neue Steuer an die Stadt bezahlen. Aber: die Auslegung ist kompliziert, Endkund*innen müssen sich mit teuren Verpackungen abfinden, ein Fastfood Gigant klagte bereits vor der Einführung und die Gastronom*innen fühlen sich nicht mitgenommen. Immerhin freut sich die Stadtkasse. Ein Kommentar mit Hintergrundinformationen über die Verpackungssteuer in Tübingen.

Seit dem 1. Januar 2022 gilt in Tübingen eine Verpackungssteuer, die neben rund zwei Millionen Euro Einnahmen durch Blitzer und Verkehrskontrollen pro Jahr die Stadtkasse füllt. Für ihre Befürworter*innen ist die Zielsetzung klar: Die Kosten der Müllentsorgung sollen zumindest teilweise durch die Verursacher*innen selbst beglichen und die Müllberge in der Stadt reduziert werden. Die Stadt verkündet nach rund einem Monat des Inkrafttretens, dass bis zu 15 Prozent weniger Müllaufkommen verzeichnet wird – ein kleiner Effekt scheint nachgewiesen. Dennoch quellen viele städtische Mülleimer weiterhin über und der Österberg transformiert sich wie jeden Sommer zu einer kleinen Müllkippe ohne jegliche Entsorgungsmöglichkeiten. Gegner*innen der Verpackungssteuer finden sie unfair, unüberlegt und gerichtlich anfechtbar – wofür es leider ausschlagkräftige Argumente gibt:

1. Die Regelungen sind unlogisch und viel zu kompliziert

Ein überquellender Mülleimer beim Einkaufszentrum Tübingen WHO; Bild © Michael Gusev

Alle Betriebe, die Speisen und Getränke zum Verzehr außerhalb der eigenen Räumlichkeiten anbieten, müssen die Verpackungssteuer an die Stadt ausbezahlen. Sie gilt für alle Einwegverpackungen, die typischerweise nicht mit nach Hause genommen werden. Ein bürokratischer Aufwand, welcher der Lückenhaftigkeit des neuen Tübinger Gesetzes in nichts nachsteht. Beispielsweise unterliegt ein in Alufolie verpacktes, kaltes Leberkäsebrötchen vom Metzger keiner Verpackungssteuer – wird es allerdings erwärmt, fällt für dasselbe Produkt die Verpackungssteuer an, auch wenn es statt mit Alufolie in Recyclingpapier verpackt ist. Eine Papiertüte vom Bäcker unterliegt keiner Steuer, die Papiertüte um den Döner jedoch schon. Äußerst skurril wird es bei Detailregelungen, denn Plastikverpackungen scheinen erst ab einer gewissen Größe Müll zu verursachen. Der städtischen Broschüre mit wichtigen Fragen und Antworten zur Verpackungssteuer lässt sich folgende Spitzfindigkeit entnehmen: Kleinstverpackungen bis 25 g bzw. 25 ml (z.B. Portionsmarmelade oder Majobeutel), kleine Eisspatel und Rührstäbchen mit einer Länge von weniger als 14 cm sind steuerfrei. Diese Kleinstverpackungen sind erlaubt, da Sie „aufgrund ihrer geringen Größe typischerweise nur wenig Verpackungsmüll produzieren“ – obwohl gerade Portionsverpackungen mitunter die am einfachsten einzusparenden Verpackungen wären, beispielsweise Dragees mit einem Gramm Salz. Es ist alles sehr kompliziert und ergibt teilweise keinen Sinn: Während also die Papiertüte um den Döner steuerwürdig zu sein scheint, darf Eis noch genüsslich mit dem Plastikspatel gelöffelt werden.

2. Verpackungssteuer macht Verpackung teuer

Seit rund einem halben Jahr ist demnach die Steuer auf Verpackungen gültig: 0,50 Euro für Einwegverpackungen und Einweggeschirr wie Kaffeebecher oder Pommesschalen sowie 0,20 Euro für Einwegbesteck. Das tut vor allem den Endkund*innen weh – und legt erneut die Widersprüche des Gesetzes offen. Folgendes Beispiel zur Veranschaulichung: Es wird ein Salat in Einwegverpackung mit Sauce (weniger als 25 ml!) und Besteck (0,50 Euro + 0,20 Euro = 0,70 Euro) bestellt, dazu eine Portion Pommes in der Papiertüte (0,50 Euro) und eine Currywurst in der Pappschale (0,50 Euro). Zudem noch ein Cappuccino to go im Pappbecher (0,50 Euro). Theoretisch würden nun 2,20 Euro an Verpackungssteuer anfallen, jedoch ist der Steuerbetrag auf maximal 1,50 Euro pro Einzelmahlzeit gedeckelt. Wird allerdings bei unserem genannten Beispiel neben dem Cappuccino ein weiteres Getränk bestellt, gilt der Einkauf automatisch als zwei Hauptmahlzeiten, da es sich um zwei Snacks und zwei Getränke handelt. Es fallen 2,70 Euro an Verpackungssteuer an, sprich 1,20 Euro mehr als in ersterem Szenario, obwohl lediglich ein Getränk mehr bestellt wird.

3. Scheitern vor dem Verwaltungsgerichtshof

Bereits im Vorfeld der Steuereinführung wehrte sich die lokale Franchisenehmerin der örtlichen McDonalds-Filiale: Die Steuer sei unverhältnismäßig und stehe im Widerspruch zum Abfallrecht des Bundes, weswegen ein Normenkontrollantrag beim Verwaltungsgerichthof Mannheim eingereicht wurde. Das Gericht urteilte am 30. März, Regelungen zu Verpackungsabfällen seien allein Sache des Bundes und die Tübinger Verpackungssteuer als Insellösung somit rechtswidrig. Die abweichende Auffassung der Stadt Tübingen würde das Tor zur Einführung aller möglichen Verbrauchssteuern durch die Gemeinden eröffnen. Dies sei durch das Grundgesetz aber ausgeschlossen. Damit ist die Verpackungssteuersatzung für unwirksam erklärt. Oberbürgermeister Boris Palmer forderte daraufhin im Gemeinderat, gegen das Urteil Revision einzulegen. Unterstützt wird er dabei unter anderem von einer Petition zum Erhalt der Steuer, die auch bei Fridays for Future Tübingen Zuspruch findet. Der Beschluss zur Revision wurde mehrheitlich vom Gemeinderat abgesegnet, Damit bleibt die Satzung zunächst weiter in Kraft. Ende Juni 2022 entscheidet der Gemeinderat darüber, ob die Steuer bis zur Entscheidung der Gerichte weiter erhoben oder ausgesetzt wird. In unseren Augen also eine gesetzlich sehr wackelige Angelegenheit.

4. Gegenwind der Gastronom*innen

Vor Inkrafttreten der Verpackungssteuer informierte die Stadt rund 476 Tübinger Betriebe mit einem Informationspaket zum Projekt und den angebotenen Fördermitteln, beispielsweise für eine Geschirrspülmaschine oder ein betriebsübergreifendes Mehrwegsystem. Die Regeln sind zwar nachzulesen, aber in sich verwirrend, frustrierend und für die Betriebe wie Kund*innen unbefriedigend. Dazu befragten wir Tübinger Gastronom*innen – ihre Antworten fallen so aus:

Unser Zwischenfazit: Die Steuer hat primär aus vier Gründen versagt. Erstens: Das Steuersystem ist unübersichtlich und zu kompliziert. Zweitens: Die Abgaben sind undurchdacht und teuer. Drittens: Das Gesetz scheint als Insellösung gerichtlich keinen Bestand zu haben. Viertens: Die Tübinger Gastronom*innen haben sich nicht mitgenommen gefühlt, da zu wenig praxisnahe Lösungen geboten werden.

Ausblick: Mehrweg-Anreize statt Einweg-Steuern

Ab 01.01.2023 sieht das Verpackungsgesetz des Bundes vor, Gastronomiebetriebe ab fünf Mitarbeiter*innen und 80 m² Ladenfläche dazu zu verpflichten, ihren Kund*innen auf Nachfrage Mehrweglösungen anzubieten. Die örtliche IHK lädt diesbezüglich bald ein, um den Gastronom*innen kommerzielle Mehrweganbieter vorzustellen. Wir freuen uns schon darauf, bald einen eigenen Küchenschrank für tausend verschiedene Mehrweglösungen freizuräumen.

Grundsätzlich stimmen wir jedoch mit vielen der durch uns befragten Gastronom*innen überein, dass die Verpackungssteuer in Tübingen zwar ein Totalversagen, aber die Kernidee einer kontrollierten Verpackungs- wie Müllvermeidungsstrategie durchaus ein hervorragender Ansatz ist. Darum möchten wir diesen Beitrag mit einer eigenen Idee zur Verpackungsvermeidung abschließen: ein Tübinger Mehrwegsystem. Wie wäre es, wenn die Stadt sich mit ihren örtlichen Gastronom*innen zusammensetzt und gemeinsam ein durch die Stadt getragenes und finanziertes Mehrwegsystem entwickelt? Ein „Tübinger Becher“, der bei allen teilnehmenden Betrieben abgegeben werden kann. Und überall dieselben Mehrweggabeln, -schalen und -boxen! Gastronom*innen können freiwillig teilnehmen, die Stadt subventioniert die Anschaffung eines Tübinger Systems und für Kund*innen werden Mehrweg-Anreize statt Einweg-Steuern geschaffen. Beispielsweise 20 Prozent Rabatt für die Kund*innen durch einen Zuschuss der Stadt bei jeder Essensbestellung im stadteigenen Mehrwegbehältnis – das funktioniert beim Tübinger Einkaufsgutschein für den Einzelhandel auch. Denn gute Ideen werden meistens einfach so angenommen – ohne Gesetz und Steuer.

Antworten der Stadt Tübingen vom 10.06.2022 auf unsere Bitte um Stellungnahme

Im Vorfeld dieses Artikels baten wir Oberbürgermeister Boris Palmer und die Stadt Tübingen um eine Stellungnahme. Palmer selbst lehnte ein Interview ab und hat auf unsere schriftlichen Fragen nicht mehr reagiert. Von der Leiterin der Stabsstelle Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Stadt Tübingen kamen folgende Antworten per E-Mail, die wir hier nicht vorenthalten wollen:

Verpackungsmüll beim Einkaufszentrum Tübingen WHO; Bild © Michael Gusev

Unabhängig von der ausstehenden Entscheidung des Gemeinderats: Inwiefern positioniert sich die Stadt zur Verpackungssteuer?

Die aktuellen Beschlussanträge der Verwaltung sehen eine Fortsetzung der Verpackungssteuer vor. In erster Linie geht es um die positive Lenkungswirkung der Verpackungssteuer, die sich deutlich gezeigt hat und nicht aufgegeben werden sollte.

Welche positiven Effekte erhofft sich die Stadt von der Verpackungssteuer?

Die Verpackungssteuer in Tübingen […] erzielt wegen der konkreten finanziellen Auswirkungen für Endverbraucher eine deutlich höhere Lenkungswirkung hin zu Mehrweg.

Welche Hilfestellungen werden örtlichen Gastronomen angeboten, Mehrwegsysteme umzusetzen?

Die Stadtverwaltung bietet Beratung und Fördermittel für Mehrweggeschirr und Spülmaschinen an. […] Darüber hinaus wurden in den vergangenen zwei Jahren drei Infoveranstaltungen zum Thema Mehrweggeschirr angeboten, bei denen sich Anbieter von Mehrweggeschirrsystemen der örtlichen Gastronomie vorgestellt haben.

Warum empfehlen die Stadt Tübingen sowie die örtliche IHK den  Gastronomen Mehrweglösungen & -systeme kommerzieller Anbieter, anstatt für einheitliche, stadtweite Lösungen zu sorgen? Weshalb sorgt die Stadt im Rahmen der Verpackungssteuer nicht für ein einheitliches Tübinger Mehrwegsystem?

In Tübingen gibt es ein sehr vielfältiges Gastronomieangebot. Die unterschiedlichen Essens- und Trinkangebote erfordern ein differenziertes Angebot an Mehrwegbehältern. Dies hat sich auch in den Vorgesprächen gezeigt, die die Stadtverwaltung vor der Erstellung der Förderrichtlinien mit Teilen der Gastronomie geführt hat. Die Mehrwegsysteme am Markt unterscheiden sich in Qualität, Material, Größe, Design und Preis. Hinzu kommt die Ausleihe in Form von Pfand oder digital über eine App. Die Tübinger Betriebe können sich das passende Mehrwegsystem für ihre Kundschaft aussuchen, das erhöht die Akzeptanz von Mehrweggeschirr. Und je mehr Betriebe Mehrweggeschirr anbieten, umso freier ist die Kundschaft bei der Rückgabe des geliehenen Geschirrs, u.a. sogar in anderen Städten z.B. nach einer Reise mit der Bahn. Ein vorgegebenes Mehrwegsystem würde unnötig einschränken.

Frage eines Gastronoms: „Wenn ein Kunde jeden Tag eine Pizza bei uns isst, bezahlt er 15 Euro pro Monat Verpackungssteuer, obwohl ich keine andere Möglichkeit als einen Pizzakarton habe. Warum?“

Wenn ein Kunde jeden Tag Pizza isst, würden wir dazu raten, die Pizza im Lokal zu essen oder die Pizza in einem Mehrweggeschirr abzuholen. Es gibt mittlerweile auch Mehrwegbehälter für Pizza im Angebot, die eine gute Alternative sind.

Wie rechtfertigen Sie die Verpackungssteuer gegenüber Endverbraucher*innen mit geringem Einkommen?

Die Verpackungssteuer ist vermeidbar, für jeden. Der/die Endverbraucher_in kann Mehrweggeschirr beim Betrieb ausleihen oder selbst einen Behälter mitbringen. Bei einer Ausleihe über eine App z.B. Vytal zahlt die Kundschaft zunächst nichts, noch nicht einmal Pfand.

Denken Sie, dass in Tübingen seit Einführung der Verpackungssteuer Bürger*innen aus finanziellen Gründen auf Essensangebote verzichten?

Nein.

Warum kosten kleine Eislöffel aus Plastik keine Steuer, obwohl es eine einfache und umweltfreundliche Lösung bspw. aus Holz gibt?

In den Auslegungshinweisen zur Verpackungssteuersatzung wurden Kleinstverpackungen definiert, weil für diese Größen z.B. Zuckersachets oder der klassische Pommespiekser aus Holz die Verpackungssteuer nicht verhältnismäßig erscheint. […] Die Verpackungssteuer wird unabhängig vom Material der Verpackung erhoben.

Weshalb kostet dieselbe Bäckereitüte mit Brezeln als Inhalt keine Steuern, mit einem Fleischkäsewecken allerdings schon? Hat der Inhalt einer Verpackung Einfluss auf deren Aspekte der Umweltverschmutzung?

[…] Maßgeblich für die Besteuerung ist der Verkauf von Getränken und Speisen in Einwegverpackungen, also Gefäße, Behälter, Geschirr und Besteck, die für eine einmalige oder kurzzeitige Verwendung gedacht sind. […] Bei warmen bzw. aufgewärmten Speisen kann von einem unmittelbaren Verzehr der Speise und Verbrauch der Verpackung ausgegangen werden. Wird eine kalte Speise mit Besteck (und beim Salat zusätzlich mit Salatsauce) verkauft, ist ebenfalls davon auszugehen, dass die Speise zum unmittelbaren Verzehr gekauft wurde und nicht für den Lebensmittelvorrat zu Hause. […] Bei einem warmen Fleischkäseweckle kann bei einer typischen Betrachtungsweise davon ausgegangen werden, dass ein sofortiger Verzehr an Ort und Stelle (§1 (1) Verpackungssteuersatzung) erfolgt, bei kalten Backwaren ist eher von einer persönlichen Bevorratung für zu Hause auszugehen. Das ist der Unterschied.

[Quelle des Titelbilds: © Michael Gusev | Fotos der Gastronomen & Gastronomiebetriebe: © Elias Raatz]

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